2.1. Строительство
Исходя из п. 13 ст. 1 ГрК РФ, строительство – это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
В первую очередь необходимо определиться с соотношением понятий «здание», «строение», «сооружение».
Определение здания содержится в пп. 6 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – закон № 384-ФЗ) – это результат строительства, представляющий собой объёмную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.
В свою очередь, исходя из пп. 23 п. 2 указанной статьи, сооружение – результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Понятие «строение» не имеет самостоятельной смысловой нагрузки, и большинство специалистов сходятся в том, что это понятие используется для обозначения зданий и сооружений одним словом. В настоящее время понятие «строение» исчезло из перечня объектов недвижимого имущества ст.
Помимо вышеуказанных понятий существует широко используемое в строительстве понятие «объект капитального строительства» – здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее – объекты незавершённого строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).
Исходя из ст. 51 ГрК РФ, строительство проводится на основании разрешения на строительство. Перечень случаев, когда разрешение на строительство при выполнении строительных работ не требуется, приведён в п. 17 ст. 51 ГрК РФ. Необходимо отметить, что согласно пп. 5 п.
17 указанной статьи данный перечень является открытым. Правительству РФ, а также региональным властям предоставлено право формировать дополнительные перечни случаев, в которых получение разрешения на строительство не требуется. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 12.11.
2020 № 1816[1] получение разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции линий связи и сооружений связи, не являющихся особо опасными, технически сложными объектами связи. Иным примером использования данной нормы является закон Ленинградской области[2].
Согласно данному закону, в частности, не требуется получение разрешения на строительство при реконструкции линейных объектов капитального строительства: линий электропередачи, связи, газопроводов с давлением свыше 0,6 мегапаскаля, водопроводов, трубопроводов тепловых сетей, канализационных сетей, не требующей увеличения размеров земельных участков, на которых расположены такие объекты.
Осуществление строительства без соответствующего разрешения (если оно требуется) признаётся самовольным и наказывается штрафом или административным приостановлением деятельности[5], а также может быть предметом специального требования по ст.
Многие застройщики приступают к выполнению подготовительных работ на участке до получения разрешения на строительство. При этом чёткого понимания, что может входить в подготовительные работы, а что является уже непосредственно строительством, у участников строительного рынка и чиновников нет.
Одно из определений подготовительных работ содержится в п. 2 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства[6]. К ним относятся:
1) разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей;2) строительство временных дорог, площадок, инженерных сетей и сооружений;3) устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов;4) установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоропроводов.
Однако судебная практика исходит из того, что данные подготовительные работы относятся к строительству, и при их выполнении у застройщика уже должно быть на руках разрешение на строительство[7].
В то же время понятие «подготовительные работы» содержится и в п. 3.3 СНиП «Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002»[8]. Согласно указанной норме до начала строительства объекта генподрядная организация должна выполнить подготовительные работы по организации стройплощадки, необходимые для обеспечения безопасности строительства, включая:
1) устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населённом пункте или на территории организации;2) освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений), планировка территории, водоотвод (при необходимости – понижение уровня грунтовых вод) и перекладка коммуникаций;3) устройство временных автомобильных дорог, прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода;4) завоз и размещение на территории стройплощадки или за её пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений;5) устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.
К данному Перечню суды относятся более гуманно. Так, например, ФАС Волго-Вятского округа, сославшись на указанный выше Перечень, пришёл к выводу, что работы по ограждению площадки забором и установке строительного вагончика не подпадают под понятие «строительство», и для их проведения получение разрешения на строительство не требуется[9].
Необходимо отметить, что применение судами указанного выше Перечня могло быть обусловлено тем, что он являлся обязательным в силу включения в Перечень обязательных стандартов[10]. Между тем с 01.07.2022 по 31.07.2020 действовал новый Перечень стандартов, в котором указанный СНиП уже отсутствовал.
Не вошёл он и в Перечень стандартов, утверждённый в 2020 году[11]. Однако ряд судов по-прежнему применяет указанный перечень при разрешении споров о том, требовалось ли разрешение на строительство при выполнении тех или иных работ[12].
Так, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в одном деле[13] указал, что выполненные работы по размещению временных бытовок, прокладке временных коммуникаций, установке временного ограждения по границам земельного участка, расчистке территории строительства, выполнению проектной дороги без верхнего покрытия, рытью котлована и начальных работ по его укреплению имеют характер подготовительных, направлены на обеспечение безопасности строительства и не относятся к перечню основных строительных работ, выполнение которых невозможно без получения разрешения на строительство.
К аналогичным выводам пришёл Арбитражный суд Центрального округа[14], обративший внимание, что при оценке факта устройства ограждения, а также временного электроснабжения, не предусмотренного проектной документацией, нижестоящими судами допущена необоснованная подмена понятий «подготовительные строительные работы» и подготовительные работы по организации стройплощадки перед началом строительства. Но назвать такую практику системной не представляется возможным.
Вероятно, подготовительные работы, указанные в Перечне, утверждённом Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, суды относят к строительным работам, так как они находятся в разделе III, который называется «Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту».
К сожалению, некоторые виды работ (например, организация временных дорог) содержатся в обоих списках, что создаёт неопределённость в данном вопросе.
Также суды, рассматривая споры, связанные с проведением подготовительных работ, ссылались на п. 6.2.10 СП 48.13330.2022. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01.2004[15], из которого следует, что строительные работы подразделяются на внутриплощадочные подготовительные работы и строительно-монтажные работы.
Внутриплощадочные подготовительные работы должны быть выполнены до начала строительно-монтажных работ, а также предусматривать сдачу-приёмку геодезической разбивочной основы для строительства, освобождение строительной площадки для производства строительно-монтажных работ (расчистка территории, снос строений и др.), планировку территории, искусственное понижение (в необходимых случаях) уровня грунтовых вод, перекладку существующих и прокладку новых сетей инженерно-технического обеспечения, устройство постоянных и временных дорог, инвентарных временных ограждений строительной площадки с организацией в необходимых случаях контрольно-пропускного режима, размещение мобильных (инвентарных) зданий и сооружений, устройство складских площадок, организацию связи для оперативно-диспетчерского управления производством работ, обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарём, освещением и средствами сигнализации.
Например, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа со ссылкой на Перечень, утверждённый Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, и на список работ, указанный в п. 6.2.10 СП 48.13330.2022, счёл, что снос (демонтаж) существующих зданий может относиться к строительству (подготовительным строительным работам) только в случае начала строительства; при этом поскольку из договора подряда не следовало, что общество подготавливает площадку для последующего строительства, то и не доказано факта осуществления строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, а также демонтажа в составе работ по реконструкции объекта либо строительству нового объекта[16].
С 25.06.2020 действует новый СП 48.13330.2022. Свод правил. Организация строительства. СНиП 12-01-2004[17], из п. 7.24 которого также следует, что внутриплощадочные подготовительные работы должны быть выполнены до начала строительно-монтажных работ. Перечень таких работ приведён в п. 7.22 СП 48.13330.2022.
Кроме того, перечни подготовительных работ, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, были утверждены в отношении строительства объектов инфраструктуры, предназначенных для подготовки и проведения Чемпионата мира по футболу FIFA 2022 года, Кубка конфедераций FIFA 2022 года[18], а также строительства объектов, необходимых для размещения инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития в пределах Дальневосточного федерального округа[19].
В 2022 году Министерство строительства и ЖКХ РФ подготовило проект поправок в Градостроительный кодекс, разрешающих застройщикам проводить подготовительные работы до получения разрешения на строительство. Однако данный проект получил отрицательное заключение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) как содержащий положения, устанавливающие избыточные административные и иные ограничения для бизнеса.
В 2022 году Министерством строительства и ЖКХ РФ подготовлена доработанная редакция проекта поправок в ГрК РФ и отдельные законодательные акты, которым предлагается ввести в ГрК РФ понятие «комплекс работ подготовительного периода строительства, реконструкции», под которым предлагается понимать перечень видов работ, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, в целях обеспечения начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства.
При этом проектом предусмотрено, что на выполнение таких работ необходимо будет получать отдельное разрешение. Однако, несмотря на то что проект получил положительное заключение ОРВ и должен был быть рассмотрен в Правительстве РФ, документ так и остался законопроектом[20], а предусмотренные им изменения относительно комплекса работ подготовительного периода строительства, реконструкции не вошли в масштабные поправки в ГрК РФ в 2022 году.
В 2020 году Правительство РФ на основании п. 1.1 ст. 52 ГрК РФ определило перечень видов подготовительных работ, не причиняющих существенного вреда окружающей среде и её компонентам, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство объектов федерального, регионального и местного значения[21] со дня направления проектной документации указанных объектов на экспертизу[22].
В указанный выше перечень вошли следующие работы:
1) подготовка земельного участка (освобождение от деревьев и иных насаждений, снос объектов, осуществление деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в ходе подготовительных работ);2) устройство ограждения строительной площадки, организация контрольно-пропускного режима, обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарём, выполнение мероприятий, необходимых для обеспечения транспортной безопасности на период строительства;3) выполнение работ по созданию геодезической разбивочной основы для строительства, разбивке осей зданий и сооружений, входящих в объект, и закреплению их пунктами и знаками;4) размещение некапитальных строений, сооружений (в том числе складских площадок и сооружений для материалов, конструкций и оборудования), необходимых для обеспечения строительства, реконструкции объекта;5) устройство временных дорог и подъездных путей, вспомогательных сооружений, приспособлений и устройств;6) устройство временных сетей инженерно-технического обеспечения (электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и сигнализации);7) устройство рельсовых подкрановых путей, фундаментов (иных неподвижных оснований) стационарных кранов;8) устройство дренажей и мелкозаглублённых водоотливов для осуществления водоотведения на земельном участке.
Большая часть результатов подобных подготовительных работ из перечня выше подлежит демонтажу после окончания строительства, реконструкции.
С учётом вышеизложенного необходимо констатировать, что в отсутствие законодательного разграничения видов подготовительных работ, не относящихся к строительным и не требующих получения разрешения на строительство, применимого ко всем объектам капитального строительства, а также в условиях недостатка общефедеральной устоявшейся практики по вопросу возможности осуществления подготовительных работ без получения разрешения на строительство, застройщик каждый раз рискует, приступая к выполнению подготовительных работ до получения разрешения на строительство, если на уровне региона не принято каких-либо специальных актов, регулирующих этот вопрос, и объект не относится к объектам федерального, регионального или местного значения.
Ещё одним вопросом, представляющим практический интерес, является строительство некапитальных объектов, под которыми в п. 10.2 ст. 1 ГрК РФ[23] понимаются строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землёй и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).
Согласно пп. 2 п. 17 ст. 51 ГрК РФ для возведения таких объектов не требуется получение разрешения на строительство. Однако это не означает, что размещение некапитальных объектов вообще не требует согласования с местными властями. Застройщику при размещении некапитальных объектов необходимо руководствоваться региональным законодательством.
Например, в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга[24], некапитальные нестационарные строения и сооружения относятся к элементам благоустройства, размещаемым на территории земельного участка независимо от формы собственности на основании разработанного проекта благоустройства, подлежащего согласованию с уполномоченными Правительством Санкт-Петербурга исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
Аналогичное регулирование предусматривается законодательством Москвы[25], согласно которому объекты, не являющиеся объектами капитального строительства, относятся к объектам благоустройства, а правила их размещения устанавливаются Правительством Москвы.
Несоблюдение установленного на уровне субъекта порядка согласования размещения объектов благоустройства, а равно самовольная установка таких объектов является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии с законами субъекта об административных правонарушениях[27].
2.6. Снос
До недавнего времени порядок выполнения работ по сносу объектов капитального строительства (далее – ОКС) ГрК РФ не был детально урегулирован, что способствовало неоднозначной трактовке вопроса относительно необходимости получения соответствующего разрешения уполномоченного органа на осуществление сноса ОКС.
В основном судебная практика исходила из того, что работы по сносу (демонтажу) ОКС или его части относятся к строительной деятельности и требуют получения распоряжения органа местного самоуправления о сносе такого объекта. Данный вывод строится на системном толковании положений п. 13 ст.
1, ранее действующего пп. 7 п. 12 ст. 48 ГрК РФ, разъяснений Минэкономразвития России[58], а также Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию[59] (п.п. 1, 8, 10).
При этом соответствующая практика сформирована по делам, в которых снос осуществлялся с целью последующего строительства, в связи с чем такие работы рассматривались в качестве отдельного этапа строительства, и их проведение должно быть санкционировано путём выдачи разрешения на строительство[60].
В то же время Верховный Суд РФ при рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности за работы по демонтажу (сносу) без разрешения на строительство указал[61], что в отсутствие доказательств того, что работы по демонтажу (сносу) произведены на начальном этапе строительства либо в составе работ по реконструкции ОКС, сами по себе работы по демонтажу (сносу) к строительным работам не относятся, поэтому для выполнения таких работ получение разрешения на строительство не требовалось.
Однако по результатам изменений, внесённых в августе 2022 года в ГрК РФ[62], снос ОКС стал самостоятельным видом градостроительной деятельности (п. 1 ст. 1 ГрК РФ) и получил соответствующее регулирование в положениях главы 6.4 ГрК РФ, определившей, в частности, основания осуществления сноса; основания подготовки проекта организации работ по сносу; лиц, осуществляющих подготовку проекта организации работ по сносу; лиц, осуществляющих работы по сносу и требования к ним; порядок направления уведомления о планируемом сносе; особенности сноса самовольных построек или приведения их в соответствие с установленными требованиями; особенности сноса объектов, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий, или приведения таких объектов в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зон с особыми условиями использования территорий.
Согласно п. 14.4 ст. 1 ГрК РФ, под «сносом объекта капитального строительства» понимается ликвидация объекта путём его разрушения (за исключением разрушения вследствие природных явлений либо противоправных действий третьих лиц), разборки и (или) демонтажа ОКС, в том числе его частей.
Для осуществления сноса ОКС, в соответствии со ст. 55.30 ГрК РФ, необходимо соответствующее решение собственника объекта, застройщика либо в предусмотренных законом случаях суда или органа местного самоуправления (например, при сносе самовольной постройки).
По общему правилу снос объекта осуществляется на основании проекта организации работ по сносу ОКС, подготавливаемого в качестве самостоятельного документа, за исключением ряда случаев (п. 2 ст. 55.30 ГрК РФ).
Во-первых, если снос ОКС осуществляется для целей нового строительства или реконструкции, то регулирование выполнения таких работ осуществляется в порядке гл. 6 ГрК РФ (п. 8 ст. 55.30 ГрК РФ), а сам проект работ по сносу подготавливается в составе проектной документации возводимого или реконструируемого объекта в качестве отдельного раздела.
Во-вторых, разработка проекта сноса не требуется для сноса гаражей физических лиц, садовых домов и хозяйственных построек на садовых участках, объектов ИЖС, некапитальных объектов, а также строений и сооружений вспомогательного использования (п. 3 ст. 55.30, пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ). Закон устанавливает право застройщика по собственной инициативе подготовить такой проект.
В-третьих, в переходный период действует правило, согласно которому проект по сносу не требуется, если до 04.08.2022 начаты работы по сносу такого объекта, не связанному с реконструкцией или строительством нового объекта на месте снесённого (п. 8 ст.
Требования к составу и содержанию проекта организации работ по сносу ОКС устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 5 ст. 55.30 ГрК РФ). С 08.05.2022 вступили в силу Требования к составу и содержанию проекта организации работ по сносу объекта капитального строительства, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 26.04.2022 № 509[63] (далее – Требования к проекту).
Проект организации работ по сносу ОКС (далее – проект) состоит из текстовой и графической частей (п. 3 Требований к проекту).
Текстовая часть проекта содержит:
- основание для разработки проекта (решение собственника ОКС, или собственников помещений в нём, или застройщика, решение суда или органа местного самоуправления, соглашение о возмещении убытков, причинённых ограничением прав собственника ОКС или собственников помещений в нём в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории);
- вид и описание ОКС, подлежащего сносу, с указанием основных параметров, конструктивных и инженерно-технических характеристик;
- сведения о проектной документации ОКС, подлежащего сносу (при наличии);
- сведения о заключении государственной или негосударственной экспертизы проектной документации ОКС, подлежащего сносу (при наличии);
- сведения о результатах и материалах обследования ОКС, подлежащего сносу;
- перечень мероприятий по выведению из эксплуатации ОКС, подлежащего сносу;
- перечень демонтируемого технологического оборудования, габаритные размеры и массы, условия демонтажа и транспортирования (при наличии такого оборудования);
- сведения об условиях отключения ОКС от сетей инженерно-технического обеспечения в соответствии с условиями отключения ОКС, подлежащего сносу, от сетей инженерно-технического обеспечения, выданными организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения;
- перечень мероприятий по обеспечению защиты сносимого ОКС от проникновения посторонних лиц и животных в опасную зону и внутрь объекта, а также защиты зелёных насаждений;
- описание и обоснование принятого способа сноса ОКС;
- расчёт продолжительности работ по сносу ОКС в зависимости от технологии их выполнения (в случае, если такая необходимость определена собственником ОКС, или собственниками помещений в нём, или застройщиком);
- расчёты и обоснование размеров зон развала и опасных зон в зависимости от принятого способа сноса;
- оценку вероятности повреждения при сносе ОКС действующих сетей инженерно-технического обеспечения;
- описание и обоснование методов защиты и защитных устройств действующих сетей инженерно-технического обеспечения, согласованных с владельцами таких сетей;
- описание и обоснование решений по безопасному ведению работ по сносу ОКС;
- и многие иные сведения, полный перечень которых приведён в п. 4 Требований к проекту.
Графическая часть проекта содержит:
- план земельного участка, в границах которого расположен ОКС, подлежащий сносу, и прилегающих территорий;
- обмерные чертежи планов, разрезов, фасадов ОКС, подлежащего сносу (в случае, если такая необходимость определена собственником объекта капитального строительства, или собственниками помещений в нём, или застройщиком);
- чертежи защитных устройств сетей инженерно-технического обеспечения;
- технологические карты-схемы последовательности сноса и разборки строительных конструкций, оборудования и сетей инженерно-технического обеспечения (п. 6 Требований к проекту).
Кроме того, сам ГрК РФ содержит ряд требований, обязательных к соблюдению при подготовке проекта сноса ОКС:
- проект должен быть подготовлен специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования, сведения о котором включены в национальный реестр соответствующих специалистов (п. 2 ст. 55.30);
- проект готовится на основании результатов и материалов обследования ОКС (ч. 4 ст. 55.30);
- проект должен соответствовать требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требованиям к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности (п. 4 ст. 55.30).
Дополнительно п. 6 ст. 55.30 ГрК РФ, как и п. 7 Требований к проекту предусматривается подготовка застройщиком или техническим заказчиком сметы на снос ОКС в случае, если снос осуществляется с привлечением средств:
- бюджетов бюджетной системы РФ;
- юридических лиц, созданных РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями;
- юридических лиц, если доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов.
Также к числу обязательных требований к сносу ОКС, установленных законом (п.п. 1, 2 ст. 55.31 ГрК РФ), относится предварительное отключение объекта от сетей инженерно-технического обеспечения, а также после вывода ОКС из эксплуатации в установленных федеральными законами случаях[64].
Порядок отключения ОКС от сетей инженерно-технического обеспечения устанавливается Правительством РФ. С 19.07.2022 вступили в силу Правила отключения объекта капитального строительства от сетей инженерно-технического обеспечения, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 03.07.
Правила отключения не распространяются на случаи сноса ОКС в целях нового строительства и реконструкции.
Для отключения ОКС от сетей застройщику необходимо получить в организациях, осуществляющих эксплуатацию соответствующих сетей, технические условия, выдаваемые на безвозмездной основе в течение 10 рабочих дней с даты поступления соответствующего письменного заявления (п. 2 ст. 55.31 ГрК РФ, п.п.
5, 9 Правил отключения). Требования к содержанию указанного заявления и приложениям к нему определены в п. 8 Правил отключения. В частности, застройщик должен указать планируемую дату отключения ОКС от сетей. Непредставление всех необходимых документов является основанием для отказа в выдаче условий отключения (п. 9 Правил отключения).
Отключение ОКС от сетей осуществляется в срок не более 30 рабочих дней со дня выдачи условий отключения, но не ранее планируемой даты отключения ОКС, указанной застройщиком в заявлении (п. 9 Правил отключения), подтверждается актом, подписанным соответствующей эксплуатирующей организацией (п. 2 ст. 55.31 ГрК РФ, п.п.
16,17 Правил отключения). В процессе сноса ОКС должны быть приняты меры, направленные на предупреждение причинения вреда жизни и здоровью людей, а также имуществу третьих лиц и окружающей среде. Кроме того, п. 3 ст. 55.31 ГрК РФ в процессе сноса предусмотрено устройство временных ограждений, подъездных путей, мероприятия по утилизации мусора.
По сути, такие работы являются подготовительными, что приводит нас к важному практическому вопросу – необходимости получения соответствующего согласования (разрешения) и регулирования порядка взаимодействия застройщика и местных властей при осуществлении сноса ОКС.
Представляется, что законодательное разделение работы по сносу ОКС в зависимости от целей осуществления такого сноса пресечёт практику споров, связанных с разрешительной документацией на снос.
Поскольку, как было указано ранее, снос ОКС, осуществляемый для целей нового строительства или реконструкции, регулируется положениями гл. 6 ГрК РФ (п. 8 ст. 55.30 ГрК РФ), а проект сноса является частью проектной документации на строительство или реконструкцию, полагаем, что вопрос о необходимости получения разрешения на строительство на момент сноса строения на участке должен решаться с учётом подготовленной проектной документации.
Если демонтаж строения, согласно такой документации, является первым этапом строительства, то при его выполнении следует уже иметь на руках разрешение на строительство. Если же проектная документация составлялась из расчёта, что к моменту начала строительных работ участок уже будет освобождён от строений, застройщик может сначала выполнить демонтаж строений на участке (без получения разрешения на строительство), а уже потом получить соответствующее разрешение и приступить к возведению нового здания в соответствии с проектом.
Согласно п.п. 9–14 ст. 55.31 ГрК РФ установлен уведомительный порядок начала и завершения сноса ОКС для целей, не связанных со строительством или реконструкцией, в том числе для сноса объектов, указанных в пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ.
Формы уведомлений утверждены Приказом Минстроя России от 24.01.2022 № 34/пр[66].
Уведомление о планируемом сносе необходимо подать в орган МСУ в письменной форме либо через единый портал государственных и муниципальных услуг не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ (п. 9 ст. 55.31 ГрК РФ). Здесь необходимо отметить, что по смыслу п. 11 ст. 55.
31 ГрК РФ непредставление прилагаемых к уведомлению документов (результаты и материалы обследования, проект организации работ или, в отдельных случаях, сметы) не препятствует началу сноса, поскольку в таких случаях орган МСУ запрашивает их у заявителя.
Отдельно следует остановиться на лицах, осуществляющих снос, и предъявляемых к ним требованиях. По общему правилу работы по сносу могут выполняться только при наличии членства в СРО в области строительства:
- ИП или юридическими лицами на основании договоров подряда (п. 4 ст. 55.31 ГрК РФ). В данном случае выполнение работ обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проекта);
- застройщиками самостоятельно (п. 8 ст. 55.31 ГрК РФ).
Однако законодатель в той же статье установил исключения, согласно которым членство в СРО не требуется:
- ИП или юр. лицам, выполняющим работу по договорам о сносе ОКС, заключённым не с застройщиками, техническими заказчиками или лицами, ответственными за эксплуатацию ОКС (п. 4);
- ИП или юр. лицам, если по каждому договору размер обязательства не превышает одного миллиона рублей (п. 5);
- лицам, освобождённым от обязательного членства в СРО при выполнении работ по инженерным изысканиям, проектированию, строительству, в частности: ГУПам, МУПам, казённым предприятиям, коммерческим организациям с долей участия государства более 50% в случае заключения договоров подряда с публичными образованиями и созданными ими юридическими лицами (пп.пп. 1–4 п. 6);
- для сноса объектов, перечисленных в пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ (пп. 5 п. 6).
Ещё одним важным вопросом является ответственность за несоблюдение установленного ГрК РФ требования к наличию у производителя работ по сносу членства в СРО, а также нарушение уведомительного порядка сноса ОКС.
Несмотря на то что снос ОКС является самостоятельным видом градостроительной деятельности, предусматривающим соблюдение уведомительного порядка (при условии отсутствия цели строительства или реконструкции), и обязательно членство производителя работ в СРО, специальные нормы КоАП РФ, предусматривающие ответственность за нарушение установленных градостроительным законодательством требований, неприменимы к осуществлению работ по сносу ОКС.
Дело в том, что состав правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, посвящён соблюдению только разрешительного порядка и не охватывает понятие «снос». Аналогичным образом понятие сноса не включено в состав п. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ в части требований к наличию у производителя работ членства в СРО.
В то же время следует отметить применимость нормы ст. 9.5.2 КоАП РФ, введённой[67] в конце 2022 года, поскольку положениями п.п. 11 и 14 ст. 55.31 ГрК РФ прямо предусмотрено размещение в ИСОГД уведомления о начале сноса и прилагаемых к нему документов, а также уведомления о завершении сноса именно тем органом местного самоуправления, в который обязан направлять такие уведомления застройщик или технический заказчик, осуществляющие снос ОКС.
Диспозиция ст. 9.5.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность в том числе юридических лиц за нарушение сроков направления в органы местного самоуправления, уполномоченные на ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), документов, материалов или сведений о них, подлежащих размещению в соответствии с ГрК РФ в таких информационных системах.
В заключение освещения темы сноса ОКС обратим внимание на вопрос снятия объекта с регистрационного учёта и прекращения исчисления налога на имущество.
На основании п. 1 ст. 235 ГК РФ и с учётом разъяснений, данных в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2022 № 25[68], в случае сноса объекта недвижимости право собственности на него прекращается по факту уничтожения (утраты физических свойств) имущества.
ОКС, который прекратил существовать, в соответствии с законом о государственной регистрации недвижимости[69] подлежит снятию с кадастрового учёта в заявительном порядке:
- одновременно с госрегистрацией прекращения прав на ОКС, если они были зарегистрированы в ЕГРН;
- без госрегистрации, если права на ОКС не зарегистрированы.
При снятии с учёта ОКС необходимо иметь в виду, что если в здании (сооружении), которое прекратило существование, были поставлены на учёт и зарегистрированы права на помещения и (или) машино-места, то одновременно проводится снятие с кадастрового учёта и госрегистрация прекращения прав не только на само здание (сооружение), но и на все помещения и машино-места в нём[70].
Что касается налогообложения, то, как указал Верховный Суд РФ[71], право на недвижимую вещь не может существовать в отсутствие самой вещи. При этом налогообложение прекратившего существование объекта недвижимого имущества (снесённого здания) признаётся неправомерным, независимо от момента снятия такого объекта с кадастрового учёта и государственной регистрации прекращения права на него.
Однако в суде необходимо будет подтвердить, что ОКС действительно снесён. Само по себе нахождение объекта в аварийном состоянии, обуславливающем необходимость его сноса, не свидетельствует об отсутствии обязанности по уплате налога на имущество в отношении такого объекта[73].
Для снятия прекратившего существование ОКС с кадастрового учёта как одновременно с госрегистрацией, так и отдельно от неё, по общему правилу вместо правоустанавливающего документа в качестве документа-основания нужно представить акт обследования[74], в котором кадастровый инженер подтверждает прекращение существования ОКС.
Но если с учёта снимается снесённое здание, права на которое не зарегистрированы в ЕГРН, помимо акта обследования может потребоваться и правоустанавливающий документ, подтверждающий права заявителя на объект или земельный участок, на котором был расположен прекративший существование объект, поскольку заявление о снятии ОКС с учёта может подать либо его собственник, либо собственник такого земельного участка (например в ситуациях, когда собственник был ликвидирован или объект недвижимости не имел собственника)
[1] Постановление Правительства РФ от 12.11.2020 № 1816 «Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории, перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство, внесении изменений в перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
Отм-аутсорсинг. для ценителей тонкостей. — irina kiseleva — otm notes
В последнее время все чаще приходится отвечать на вопросы «А можно ли взять ОТМ в аренду по схеме SaaS? Позволит ли это как можно быстрее начать работать в системе? А правда, что это будет стоить меньше чем традиционный проект внедрения?»
Все эти разговоры как правило начинаются от естественного желания экономии и давно упущенного времени. В такие моменты хочется чуда в компактном виде и удобными порциями, готовыми к употреблению. А методология Oracle настойчиво предлагает обширный суповой набор для приготовления долгоиграющего недельного борща. Результат будет отменным, но кушать очень хочется уже сейчас.
Отсюда и желание получить пусть не сразу готовое блюдо, но хотя бы полуфабрикаты в виде отдельных сервисов. Аутсорсинг в том или ином виде — это всегда тонкие оттенки и многообразие компонентов разной степени готовности, среди которых ценители способны отобрать лучшие и представить в идеальном сочетании.
Но если вы к ценителям тонкостей не относитесь, то, возможно, питаться борщом вам будет значительно привычнее, надежнее и дешевле.
При этом я, конечно, не стану вас убеждать, что для борща совершенно необходимо самостоятельно вырастить свеклу с картошкой и откормить поросенка для наваристого бульона. Вообще в современном мире натуральное хозяйство в сфере IT довольно странное явление. Поэтому самое первое упрощение, которое можно принять на старте проекта внедрения — это хостинг в специализированной компании. Но обо всех вариациях упрощений немного позже, а сначала о главном.
Выбираем продукты.
Для начала нужно выбрать и приобрести собственно ПО, на основе которого будет создаваться единственная и неповторимая система управления перевозками под индивидуальные нужды и специфику вашей компании.
Пока речь идет о традиционной бессрочной лицензии на использование ПО, в нашем случае ОТМ. Некоторую иллюзию выбора и покупки по частям создает модульный поход. Да, в ОТМ есть модули и даже базовая функциональность, которая обеспечивает единый сквозной процесс управления перевозками «от заказа до оплаты» разбита на три модуля. Но чтобы получить полное работающее решение придется приобрести их все вместе:
- Oracle Transportation Management (base) — чтобы в целом все работало;
- Oracle Transportation Operational Planning — чтобы работало автоматическое массовое планирование со всевозможными оптимизациями и консолидациями (собственно то, ради чего обычно покупают ОТМ);
- Freight Payment, Billing and Claims — чтобы работала генерация входящих/исходящих счетов и актов, а также сверка загруженных извне входящих актов для последующей передачи на оплату.
Если в будущем к этим базовым компонентам будет добавлен, например, модуль управления собственным парком (Oracle Fleet Management) или модуль продвинутой аналитической отчетности (Fusion Transportation Intelligence), то можно получить более сложное и функциональное решение.
Для рассрочки платежа можно просто воспользоваться банковским кредитом — почему нет? А вот вопрос аренды лицензий (собственно то, что принято называть SaaS) в случае с ОТМ крайне непростой.
Занятно, что Oracle эту модель упорно называет BPO (Business Process Outsourcing). Логика рассуждения у них такая: бизнес приложения (собственно ПО) уже изначально содержат в себе некоторые последовательности шагов, которые описывают типовые бизнес процессы в своей прикладной области. А если вместе с ПО заказчик получает возможность пользоваться этими стандартными процессами, то это с чистой совестью можно назвать аутсорсингом бизнес процессов. Строго говоря любое ПО (а не только приложения Oracle, которые, разумеется, содержат в себе только «лучшие практики») предполагает прохождение тех или иных последовательностей пользователем. Поэтому, не обращая внимание на игру слов, если мы говорим исключительно об использовании ПО непосредственно заказчиком по его прямому назначению, то честнее это называть SaaS (Soft as a Service).
Любимый лозунг любого SaaS — «Плати столько сколько пользуешься!» Подразумевается, что система настолько проста и не требует ровно никаких усилий по запуску, что пользователи буквально получив логин и пароль сразу начинают уверенно работать в интуитивно понятном интерфейсе. Вы действительно верите, что такое возможно с большой и сложной промышленной системой, такой как ОТМ?
Самый короткий проект внедрения ОТМ известный мне, который одновременно можно назвать и успешным продлился 9 месяцев и потребовал немалых усилий как от заказчика, так и от внедренцев. Одна за другой всплывали особенности, без учета которых система просто не могла бы стать рабочим инструментом. Одним словом легкого и быстрого запуска даже при самых скромных запросах не вышло. Но вот все учтено, система готова и может прослужить долгие годы. Кстати, а на какой срок рассчитано подобное решение? Ведь не на месяц и не на год. Скорее на 5 или даже 10 лет, чтобы в полной мере воспользоваться всеми заявленными преимуществами. Теперь давайте предположим, что лицензии не приобрели бессрочно, а по какой-то причине выбрали их аренду. Будут ли сопоставимы регулярные платежи за полный срок эксплуатации с ценой бессрочной лицензии? Скорее всего нет и вы сразу откажетесь от этой мысли как только перемножите и сравните.
Но допустим не было бюджета и вы согласились на регулярные платежи. А что будет, если на второй или третий год появилась идея от них отказаться? С чем останется заказчик? Ни с чем. Пользоваться системой, в которую вложено столько сил, времени, опыта и денег на консалтинг и сопровождение, больше нельзя. И это несмотря на то, что она уже успела приобрести значительно бОльшую ценность и функциональность, чем присуща в чистом виде ПО.
Можно, конечно, поспорить со мной, что все не так драматично, тем более если транспортная логистика не является основной деятельностью компании. Была одна система, на смену ей появится другая. Но если компания осознанно выбрала ОТМ и решила его внедрить, то очевидно логистика играет ключевую роль в ее бизнесе и эксперименты могут иметь крайне негативные последствия, не говоря уже о бессмысленных расходах.
В общем в отношении собственно ПО, на мой взгляд, принцип «Плати столько сколько пользуешься!» имеет скорее негативный и угрожающий оттенок, чем несет какое-то преимущество. Ведь ПО само по себе ценности для бизнеса не имеет. Ценность имеет адаптированная система, выстроенная индивидуально, а аренда ПО, на котором эта система построена, подвергает ее большому риску потери или неоправданных затрат. В конце концов именно цена вопроса имеет значение.
Подбираем начинку.
Однако все вышесказанное вовсе не означает, что выбрав такую серьезную систему как ОТМ придется полностью забыть о преимуществах SaaS и прочих разновидностей сервисов. По сути ведь речь шла только о форме владения системой, как предметом интеллектуальной собственности. Когда определились с формой можно заняться выбором содержания в виде аутсорсинга различных элементов.
В самом начале приводился пример хостинга, как простейшего аутсорсинга. Речь идет о дата центре с собственным оборудованием или облачном провайдере, который в розницу продает ресурсы публичных дата центров. Наконец, даже есть вариант, когда провайдер под вас собирает физический сервер и потом берет на себя вопросы его амортизации и модернизации. В этом случае заказчику не приходится искать куда поставить оборудование, как его подключить к интернету, питанию, как кондиционировать помещение и следить за рабочим ресурсом всех деталей — от контроллеров и дисков до блоков питания.
Описанный сервис собственно к ОТМ пока отношения не имеет. Взять в аренду серверные мощности можно под любое приложение и провайдеру таких услуг совершенно все равно, что на этих мощностях вы собираетесь делать. Но чтобы по крайней мере с технической точки зрения обеспечить безоблачное внедрение и последующую эксплуатацию системы нужна команда разноплановых специалистов со знаниями различных технологий Oracle, виртуализации и связки всего этого с операционной системой. Можно, конечно, попытаться собрать ее на своей стороне, но шансов на это немного, т.к. дефицит специалистов колоссален. Поэтому наиболее вероятно отдать задачи развертывания и технического сопровождения ОТМ на аутсорсинг. В таком варианте заказчик получает безусловное преимущество четкого SLA и гарантию доступности и работоспособности системы. Взаимодействия в случае сбоев четко формализованы, процедуры реагирования отлажены и направлены на восстановление сервиса в кратчайшие сроки. Добиться такого высокого уровня ответственности от собственного IT-подразделения не всегда удается. Ведь мера ответственности и мотивация по трудовому контракту совершенно иная, чем по сервисному договору со специализированной компанией.
Теперь о том, ради чего вообще все эти хлопоты — функциональность. Для начала систему нужно внедрить, т.е. настроить и доработать в соответствии с процессами конкретного бизнеса. Консалтинговые услуги по внедрению системы, как правило, аутсорсингом никто не называет. Хотя можно себе легко представить такого продвинутого заказчика, который покупает ОТМ, выделяет собственных специалистов и они медленно, но верно разбираются в продукте и выполняют проект внедрения собственными силами. На самом деле не боги горшки обжигают и все возможно — вопрос времени. Но времени всегда не хватает, поэтому обычно нанимают консультантов, которые уже однажды во всем разобрались и не один раз внедрили продукт. Чем не аутсорсинг?
После запуска системы в эксплуатацию проект внедрения формально заканчивается, но жизнь системы при этом только начинается. Согласно методологии внедрения консультанты должны были обучить и всесторонне подготовить команду из специалистов заказчика, которая будет не только сопровождать систему, но и развивать, дорабатывать, масштабировать при необходимости. Звучит все правильно, но все ли заказчики готовы к такому расширению функций IT-подразделения? Если это не входит в планы, то добро пожаловать в аутсорсинг услуг по функциональному сопровождению ОТМ. Наиболее логичный вариант, когда внедряющая компания завершает проект и продолжает сопровождать систему. Тем более она будет мотивирована выполнять свою работу качественно, чтобы минимизировать трудозатраты на исправление собственных же ошибок и недоработок.
Наличие профессиональной сопровождающей компании гарантирует чистоту и цельность архитектуры решения, системную доработку и отсутствие быстрых необдуманных решений, которые накапливаясь могут привести систему в полную негодность. При этом никто не оспаривает прав заказчика на систему в целом. Предупреждая риски и закладывая решения на перспективу сервисная компания снижает вероятность возникновения проблем (а значит штрафов для себя) и уменьшает общую трудоемкость сопровождения такой системы. Одним словом заказчик и подрядчик становятся заинтересованы в одном и том же — чтобы система работала эффективно и без происшествий.
Есть мнение, что каждый должен заниматься тем, что делает лучше всего. Представим себе опытную команду, которая просто блестяще владеет функциональностью ОТМ и любые пользовательские задачи выполняет на порядок быстрее и эффективнее, чем обычные потенциальные пользователи, которых нужно учить и которые загружены разной другой работой.
Теперь давайте разберемся, какие именно задачи в основном выполняются в автоматизированной системе. Обычно это рутинные операции, которые выполняются по определенным правилам и алгоритмам, кроме того это чрезвычайно трудоемкие операции, выполнять которые вручную либо невозможно, либо неоправданно долго. Если эти задачи удалось автоматизировать, то значит их удалось формализовать, зафиксировать требования и стандарты компании и человеческий фактор при принятии тех или иных оперативных решений минимален.
Почему бы тогда не передать функции оператора системы специализированной компании, которая по согласованным регламентам будет выдавать готовый результат? Это может быть, например, результат планирования (маршрутизации) заказов за день, который выдается к определенному часу в виде уже готовых маршрутных листов, оптимизированных по времени и загрузке. Это может быть план загрузки мощностей склада на погрузку и выгрузку, по которому склад будет планировать свой рабочий график и принимать машины. Может быть отчет о выполнении рейсов. Наконец, это может быть результат сверки входящих актов за транспортные услуги с анализом отклонений. Главное чтобы по каждой задаче были четкие целевые показатели, по которым можно было бы судить о качестве работы.
Признаюсь, когда мне приходилось обучать пользователей или помогать что-то сделать в ОТМ, я не раз думала о том, что лучше бы я все сделала сама, молча и быстро. Поэтому в целом эта идея мне нравится, хотя недостатков можно тоже найти немало.
Безусловно, транспортная логистика — это такая сфера, в которой много нюансов и необходимо очень быстро реагировать на изменения. Это значит, что оператор системы должен максимально тесно взаимодействовать с заказчиком и начать разбираться собственно в логистике. Выстроить оптимальную формулу взаимоотношений думаю можно только методом проб и ошибок. Но есть вероятность, что оно того стоит и поставщик таких услуг со временем мог бы начать зарабатывать на эффекте масштаба. В свою очередь заказчик получил бы возможность уделять больше сил и времени анализу и принятию решений, а не технической стороне вопроса и развитию навыков работы в ОТМ.
Как видите, варианты есть. Выбирайте свой рецепт, но всегда уделяйте внимание тонкостям, которые могут оказаться решающими.